Федеральный закон о госрегулировании: ожидание и реальность

Психологи рассказывают, что ожидания – это продукт работы нашего воображения. По-простому, это и есть наше воображение. Наши ожидания часто с реальностью не совпадают. Когда мы это понимаем, у нас появляются варианты, как поступать. Можно прикладывать усилия и развивать свою способность анализировать, предсказывать реальность, стараться ее контролировать, чтобы ожидания были максимально близки к реальности. Это достаточно затратная стратегия и в ней мало спонтанности.

Но есть сферы человеческой деятельности, в которой, как мне кажется, ожидание всегда отличается от реальности и предлагаемые методы доведения рельности до ожидания малоэффективны. Об этой сфере на примере проекта Федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)» и пойдёт речь.

Должно быть все помнят "Концепцию нового тарифного регулирования ФАС России" от мая 2017 года. В которой определялось, что основными проблемами, требующими решения являются следующие: осуществление тарифного регулирования в «ручном режиме»; тарифная дискриминация; наличие коррупциогенных факторов при принятии тарифных решений; недоверие потребителей к экономической обоснованности установления тарифов и др.  

Целями решения указанных проблем были защита интересов потребителей товаров (работ, услуг) регулируемых организаций, обеспечение доступности товаров (работ, услуг) регулируемых субъектов для потребителей, достижение оптимального сочетания экономических интересов потребителей и регулируемых субъектов, создание условий для развития конкуренции, создание экономических стимулов, обеспечивающих использование ресурсосберегающих технологий в производственных процессах.

Их достижение должно было быть реализовывано на основе проконкурентных методов осуществления тарифного регулирования, состязательности процесса рассмотрения тарифных дел, полного (за исключение государственной тайны) раскрытия информации по каждому этапу прохождения тарифной заявки, установления цен (тарифов) исходя из их экономической обоснованности, обеспечения стабильных и недискриминационных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сферах, в которых осуществляется государственное регулирование цен (тарифов), обеспечения равных условий доступа потребителей к регулируемым товарам (работам, услугам), открытости деятельности регулируемых субъектов и регулирующих органов и пр.

Указанные принципы развития тарифного регулирования были даже отражены в Указе Президента России от 21.12.2017 года №618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» и в Плане мероприятий по развитию конкуренции в отраслях экономики России, утверждённом распоряжением Правительства РФ от 16.08.2018 №1697-р.

Думаю уважаемый читатель согласится, что приведенная информация из материалов ФАС России вполне чётко формирует определённые объективные, следующие из описанных целей и приоритетов, ожидания от проекта Федерального закона, никак не связанных с Вашим воображением или фантазией.

Однако проект Федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)» не направлен на достижение поставленных задач, а наоборот погружается в действующую неэффективную методологию тарифного регулирования.

В качестве приоритетного устанавливается метод сравнительного анализа расходов (эталонов), при этом по методу эталонов еще не сформировано полноценное нормативное регулирование и достаточную практику. История с эталонными сбытовыми надбавками гарантирующих поставщиков яркий пример неэффективности среди всех методов.

Методы «индексации» сведены в один вид, с перечислением через запятую, что предполагает единый базовый методологический подход к ним, что не соответствует действительности. Понятие «инвестированный капитал» в наименовании метода RAB заменяется на «инвестиционный капитал», что ведет к возможности учета в инвестиционных расходах затрат на еще не введенные объекты основных средств по решению Правительства. 

Проектом только декларируется, но не выводится из тени регулирования перекрестное субсидирование и не создаются предпослыки по минимизации её негативного эффекта для экономики. Проект не создаёт условия квазиконкуренции на соответствующих регулируемых рынках, где механизмы реальной конкуренции не действуют и не могут стимулировать эффективность и балансировать экономические интересы инфраструктурных компаний и потребителей товаров и услуг.

Проект смещает баланс интересов в сторону инфраструктурных компаний путем создания максимальных гарантий сохранения их выручки, включая сохранение всей экономии операционных и инвестиционных издержек. Таким образом, Проект закладывает неэффективную модель тарифного регулирования.

Проект расширяет формулировку регулируемых видов деятельности - вместо конкретных видов деятельности указываются сферы деятельности (“электроэнергетика”, “транспорт, в том числе железнодорожный, водный и воздушный транспорт”) в дополнение к буллиту «деятельность субъектов естественных монополий». Это позволит изменять перечень регулируемых видов деятельности в таких сферах на уровне подзаконных актов правительства, что согласно Проекту ограничено только принципом недопустимости введения регулирования для “конкурентных рынков”, при этом статус конкуренции определяет ФАС.

В Проект включены значимые изменения действующих подходов:
- запрет на учет в составе необходимой валовой выручки «инвестиционных расходов на проекты развития, реализуемых по обращению конкретных лиц в их интересах» и включение таких расходов в состав платы за технологическое присоединение. При этом не дается определение «проектам развития» и глубине «инвестиционных расходов» на них.

Широкая формулировка Проекта позволяет на уровне правительства принять решение по столь значимому механизму, как оплата подключающимся потребителем полной инвестиционной составляющей на развитие существующей инфраструктуры, что существенно снижает доступность инфраструктуры и повышает возможности для злоупотреблений, включая коррупционные;
- сохранение на долгосрочный период экономии не только операционных, но и инвестиционных затрат. При этом отсутствуют ограничительные условия сохранения экономии, включая, например, базовый принцип сохранения экономии при условии невключения в тариф затрат на соответствующие мероприятия. Не предусмотрено разделение эффекта от экономии издержек с потребителями. Такой подход Проекта противоречит задаче формирования методологии тарифного регулирования, создающей положительный эффект для общества и экономики в целом;
- минимальная продолжительность долгосрочного периода устанавливается в размере 5 лет без исключений (например, для применения метода регулирования впервые, для применения новых эталонов, для новых на рынке организаций или отдельных территорий), что закрепляет риски для потребителей на этот достаточно продолжительный срок.

В проект не вошли требующие решения следующие вопросы: условия сохранения экономии расходов (в тексте прописан как безусловный принцип); особенности регулирования для случаев, когда регулируемая деятельность не является основной для субъекта (пример - промышленные предприятия, являющиеся газораспределительными и(или) электросетевыми организациями).

Таким образом, закладываемые в Концепцию нового тарифного регулирования оптимистические цели, задачи и принципы в ходе их оформления в законопроект в своём бумажном выражение претерпели довольно существенные изменения. Что вполне объективно позволяет констатировать несоответствие реальности ожиданию. Впрочем вы можете и сами это проверить.

Концепция нового тарифного регулирования.

Проект Федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)».